從高度集中的計劃經濟到充滿活力的社會主義市場經濟、從封閉半封閉到一系列開放，中國成功實現這一偉大歷史轉折，得益于改革開放。

 與此同時的煙草行業，從產供銷失衡走向規范有序的市場競爭，從無序發展轉變為集中統一管理，迎來行業有史以來發展的最好時期。這得益于煙草專賣制度。

 在一個大力發展市場經濟的國度對煙草行業實行“專賣專營”，質疑之聲是如影隨形的，然而煙草行業30多年的發展有目共睹，它用鮮活的事實向世人證明，黨和國家關于煙草管理體制的改革，決策正確，行之有效。無論過去、現在還是未來，煙草專賣制度始終是行業的發展之基、立身之本。

煙草專賣：發揮集中管理的正能量

 1978年，黨的十一屆三中全會閉幕，改革開放如“一夜春風”拂遍神州大地，伴隨著“解放生產力、發展生產力”這一強勁的時代話語，祖國上下一派激情涌動。

 彼時的煙草行業卻正在經歷著內憂外困。煙葉原料遠遠跟不上生產需要，車間里經常處于等米下鍋的狀態，卷煙市場上產品極度匱乏，更不用提物資供應、煙機設備等，那時行業的整體綜合配套能力還都比較低。

 更為雪上加霜的是，當時國內計劃外小煙廠、手工卷煙作坊遍地開花，大量低質卷煙充斥市場，僅在1971年～1978年，國家減少的卷煙利潤就達6億多元，1977年國務院曾專門下達通知要求開展全面清理整頓計劃外煙廠工作，盲目建廠的勢頭卻并未得到遏制。據輕工部1981年再次調查，截止到當年年初，計劃外煙廠總數已經增加到300多家，4年內增加約100家，當時的卷煙生產處于失控的邊緣。

 之所以出現產供銷混亂的狀況，根本原因就在于對煙草實行高稅卻又采取分散管理。由于吸煙危害健康，我國政府對煙草采取了“寓禁于征”的高稅政策，但那個時期，煙草行業被3個部門“平分天下”：輕工部、商業部、供銷合作總社分別掌管著卷煙生產、卷煙銷售與原料供應，3個“家長”依照自己的意志來共同照料煙草這個“孩子”，但3個部門都只能負責自己管轄范圍之內的事，難以對行業總體發展形成一致思想，這就在客觀上造成了產供銷不平衡、資源浪費、財源流失的局面。

 要徹底轉變這種混亂局面，亟待“專賣”這只大手對煙草統抓統管。1981年5月，國務院批準了輕工部關于實行煙草專營的報告，明確指出，為了加強對煙草行業的集中管理，改善市場卷煙供應，增加國家財政收入，決定對煙草行業實行國家專營，成立中國煙草總公司，并授予一定的行政管理權力。

 1982年中國煙草總公司成立，1983年國務院頒布《煙草專賣條例》，正式確立了煙草專賣制度：“對全國范圍的煙草行業實行高度集中的統一管理，建立國家煙草專賣制度”、“設立國家煙草專賣局，對煙草專賣進行全面的行政管理。”1984年國家煙草專賣局正式成立。至此，通過自上而下的行政引入，在改革開放幾年后，國家煙草專賣制度逐步建立起來，煙草行業走上了“統一領導、垂直管理、專賣專營”的軌道。

 這是我國煙草發展有史以來第一次比較全面完整的煙草專賣制度和管理體制，它究竟能否帶領煙草行業走出困境，那些過往的事實和數字給出了較為清晰的解答。

 在中國煙草總公司成立后，全國關停計劃外煙廠300多家，積極組建各級煙草公司，基本完成了上劃任務，并進行了大規模的技術改造，卷煙產量明顯增加；為保障卷煙工業生產所需煙葉原料，1984年，中國煙草總公司提出“計劃種植、主攻質量、提高單產、增加效益”的煙葉生產指導方針，對全國煙葉生產的穩定協調發展和煙葉質量的提高，起到了很大促進作用，中國煙葉生產的格局和規模初步形成，為卷煙生產的快速發展提供了保障。

 統計數據顯示：1982年到1990年，全國卷煙年產量由1885.2萬箱增加到3260.4萬箱，平均每年遞增7.1%，實現稅利由97.6億元增加到270億元，平均每年遞增13.6%。煙草成為全國創造稅利最多的行業之一，成為國家的重要財政支柱產業。

 事實充分證明，在煙草行業“百廢待興”的時期，國家專賣制度有效地發揮出“撥亂反正”和整頓經濟秩序的重要功能，將煙草行業從落后的發展境地中拯救出來，不僅順應煙草發展的需要，也符合國家經濟發展的現狀，為日后煙草行業的壯大奠定了良好的基礎。

專賣立法：一項成功的改革政策

 企業下放是一種改革，必要的上收集中管理其實也是一種改革。改革開放初期，除了煙草，石油、汽車、有色金屬、絲綢等特殊行業都曾建立起全國性的行業總公司，形成產供銷、人財物、內外貿“一條龍”的經營管理體制。30多年過去了，只有煙草行業堅守著專賣體制并在不斷完善中成功走到今天，原因何在？就在于煙草獨一無二的特殊性。

 眾所周知，若要依靠行政命令或其他手段讓眾多卷煙消費者在短時間內完全戒除吸煙習慣，恐怕很難實現，這種情況下，對于煙草生產供應既要適當控制，又要適當滿足，還要積極引導，這就對煙草生產經營管理提出了特殊的要求。而且煙草行業還涉及煙葉種植收購、復烤加工、調撥儲運、煙機制造、輔料生產供應、卷煙生產以及批發銷售、對外貿易等等農工商貿多個經營環節，在煙草生產經營的兩頭，一頭是煙葉種植，要依靠千家萬戶煙農；另一頭是卷煙零售，要依靠千家萬戶商業網點?？梢?，煙草行業涵蓋第一、第二、第三產業，產供銷之間緊密相連，需要綜合平衡和協調發展，這也在客觀上決定了煙草行業的生產經營需要較強的專業性和計劃性。中央決定在這樣的行業中打破條塊、地區和部門的界限，建立農工商一體化的集中管理體制，是從行業特點出發的最優選擇，也是改革的最優選擇。

 當然，正是由于煙草的這些特殊性，專賣體制更需要保護和鞏固，尤其是當某些專賣管理手段無法有效實施的時候，就有必要發揮出法律的效力。

 煙草行業的“壟斷”色彩本就引起非議，對其專門立法無異于迎難而上。從1987年國務院要求國家煙草專賣局起草《中華人民共和國煙草專賣法》到該法的正式實施，歷時5年左右，其時間之長、難度之大，據說是過去少有的。這5年的艱辛歷程，同時也是對其不斷擴大認同的過程。原國家煙草專賣局局長、中國煙草總公司總經理江明參與了煙草專賣立法的全過程，他回憶當時的感受就是：“人們對普遍性的東西容易共鳴，而對特殊性的東西則不容易認同，這似乎是一種習慣性的規律。其原因就在于把管理體制的‘現象與實質’兩者顛倒過來了。從現象看，煙草的管理體制與改革開放、市場經濟，似乎不協調、不吻合，但是從實質看，自從施行專賣管理體制以來，煙草行業的經濟效益穩定增長、產品質量不斷提高、煙葉種植發展向好、市場管理有序進行，并發揮了統一對外的優勢。”

 無數次修改訂正、無數次力排眾議，1992年1月，《中華人民共和國煙草專賣法》正式實施，這是有史以來我國煙草第一部專賣法典，也是一部重要的經濟立法，它確立了煙草行業的法律地位，把煙草專賣制度用國家立法的形式確定下來。1998年，國務院常務會議明確煙草專賣體制為“統一領導、垂直管理、專賣專營”，并寫進國家煙草專賣局的“三定”方案，指明了煙草行業在專賣體制下的兩大任務：一要搞好專賣管理，二要搞好專賣經營。

 在社會主義市場經濟條件下，把專賣制度用國家立法的形式再一次確定下來，這在我國煙草發展史上意義重大、影響深遠。它明確了煙草行業的專賣管理和專賣經營可以運用法律手段和經濟手段，并輔之以必要的行政手段加以實現，這對于維護煙草專賣制度，促進行業產銷協調發展，穩定和凈化市場，遏制不法行為，維護國家利益和消費者利益，發揮了巨大作用。

 1993年1月，在黨的十四大已經確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制的形勢下，國務院專門發出《關于進一步加強煙草專賣管理的通知》，強調指出：“實踐證明，實行煙草專賣是我國一項成功的改革政策，必須毫不動搖地繼續堅持。”由此可見，黨和國家充分肯定了煙草專賣不僅是改革，而且是一項成功的改革，必須毫不動搖地繼續堅持實行。

體制改革：專賣、市場兩相宜

 當社會主義市場經濟剛剛“嶄露頭角”之時，行業就已經認識到：特殊性與一般性完全可以在煙草行業中統一起來，在發展市場經濟中搞好專賣，在加強專賣中體現市場經濟的需求。步入新世紀，行業大刀闊斧地展開了一場以市場為取向的改革。

 2003年，行業果斷實施省級煙草工商管理體制分開，體制改革又“撕開一個口子”，從此省級局（公司）、工業公司分工明確，各司其職，取消縣級法人資格，地區封鎖的堅冰日漸消融。

 2005年，國務院下發有關進一步理順煙草行業資產管理體制的文件，明確由中國煙草總公司依法對所屬工商企業的國有資產行使出資人權利。行業結束了長達二十余年的出資人缺位、責權利不明晰的狀態，初步建立起了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，這也意味著束縛生產力發展的產權障礙被徹底掃清。

 2008年7月國務院批復了國家煙草專賣局三定方案，進一步明確了國家煙草專賣局管理中國煙草總公司；2009年8月，全國人大常委會對中華人民共和國煙草專賣法5項條款作出修改，使煙草專賣法更趨完善，更加適應新的要求。

 通過這一輪的改革，行業找準了專賣與市場的結合點，構建出一個有利于宏觀調控、也有利于微觀搞活的體制機制。隨著體制改革的深入，行業“大市場、大品牌、大企業”的發展如魚得水。

 2004年，行業提出“深化改革、推動重組、走向聯合、共同發展”的工業企業改革思路，以重點企業為基礎、以名優品牌為支撐、以資產為紐帶的跨省重組邁出新步伐。與此同時，“按客戶訂單組織貨源”工作開始試點，煙草傳統商業開始向現代流通轉變。

 2006年和2007年，國家局相繼提出“兩個10多個”（10多個重點骨干企業和10多個重點名優品牌）和“兩個跨越”（由省內市場依賴型向面向全國統一大市場跨越、由立足國內市場向面向國際市場跨越）戰略構想，卷煙工業企業大對大、強對強、快對快的競爭格局初步形成。

 進入2010年，“卷煙上水平”成為行業的基本方針和戰略任務，“532”、“461”品牌發展目標激發著工商企業的工作熱情。目前，行業實現稅利從1981年的75億元上升到2012年的8649.39億元，“532”品牌發展目標加快推進，“461”品牌發展格局基本形成，民族卷煙品牌牢牢占據市場。

 通過這些努力，我們不難看出，煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的煙草專賣制度，是在改革開放的新形勢下產生運作的，與過去那種高度集權、統得過死的計劃經濟體制有著明顯區別。它強調行業壟斷，但不排斥內部競爭；它堅持統一領導，但賦予企業很大的經營自主權；它實行計劃管理，但積極發揮市場的功能和作用；它本身是改革的成果，而且內部改革又在緊跟形勢，不斷深化。

 回首30多年來圍繞專賣制度的所有付出與奮斗，煙草專賣制度和管理體制建立完善的過程，也是行業改革創新、深謀發展的過程。在專賣體制的堅強保障下，行業走過組建上劃、艱苦創業的艱難期，走過專賣立法、穩定發展的探索期，又步入深化改革、創造輝煌的新階段，在這極不平凡的歷程中，行業已經實現了“三大輝煌”：工商分設、專賣管理的輝煌；科技創新、結構調整的輝煌；國家增稅、企業增效、職工增收、煙農增利的輝煌，這“三大輝煌”也為進一步推進行業改革發展奠定了堅實的基礎。未來之路充滿希望也布滿荊棘，我們要倍加珍惜專賣制度、倍加珍惜輝煌成就、倍加珍惜寶貴經驗，保持好勢頭，努力開創中國煙草持續健康穩定發展的嶄新局面！
 

(文章來自《中國煙草》2013年第16期)